摘要：公诉案件撤回起诉是庭审过程中的一种诉讼行为，也是检察机关自由裁量权的一种体现。本文拟从有关撤回起诉制度的法律规定入手，分析公诉案件撤回起诉制度的适用现状，探讨如何在实践中规范适用该制度，并尝试对现行撤回起诉制度提出改革设想。

关键词: 公诉案件 撤回起诉  撤诉  刑事诉讼 程序法定

公诉案件撤回起诉（简称撤诉），是指公诉案件起诉到法院后，在案件的审理过程中，发现不宜或不能将被告人定罪的情形，检察机关依法决定撤回起诉请求的诉讼活动。撤诉是一种刑事诉讼过滤机制和诉讼程序补救机制，与公诉机制共同彰显诉讼的程序价值和人权保障功能，但是我国现行的《刑事诉讼法》未对撤回起诉程序作出规定，导致在司法实践中缺乏具体的执行标准和操作程序，检察机关在办理案件过程中运用撤回起诉权遇到一些新情况、新问题，对刑事案件的诉讼程序和实体判决造成较大的影响，亟须予以重视和研究。

 一、公诉案件撤回起诉制度的合法性和必要性

1979年《刑事诉讼法》第一百零八条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，……对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”1996年通过的修改后的刑事诉讼法，取消了上述关于撤诉的规定。2012年修改的刑诉法依然没有撤诉制度的相关规定。1996年刑诉法取消撤诉的规定，据笔者分析，可能是由于人民法院对案件审查由实质审查改为程序审查的改革，为了防止审判机关对案件先入为主，有失公正。但是刑诉法从文字上取消检察机关撤回起诉的规定，是对检察机关撤回起诉权的否定？抑或仅是法院案件审查方式改革的一个副产品？我们不得而知。因此，现行撤回起诉制度的法律依据主要在于“两高”的解释。最高人民检察院2012年修订的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）第四百五十八条、四百五十九条对刑事公诉变更权作了原则性规定，明确检察机关在刑事诉讼中可以撤回起诉、追加起诉和变更起诉。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一百一十七条、一百五十七条、一百七十七条，认可了检察机关撤回起诉的权利，并规定了撤诉后再次提起公诉的限制条件。

虽然刑诉法取消撤回起诉制度的规定，但“两高”把该制度纳入司法解释的轨道，说明检察机关撤回起诉仍有其存在的价值和必要。它不仅是诉权的实际反映，也是司法实践的必然要求。在刑事诉讼中，公诉撤回是一种较为常见的现象，公诉案件撤回制度根植于起诉便宜主义，对实现刑事追诉的合目的性、提高诉讼效率、促进人权保障等具有积极的意义。起诉便宜主义是指“纵使案件合乎起诉要件，检察官也可以依照目的性的考量，自行权衡案件宜否提起公诉。” 在起诉便宜主义模式下,即使侦查的结果表明有客观的犯罪嫌疑,但考虑到犯罪嫌疑人的性格、年龄、境遇、犯罪的轻重、情节以及犯罪后的情况，认为没有必要追诉的，检察官仍可以作出不起诉的处理。起诉便宜主义使检察官在是否起诉问题上享有自由裁量权，作为逻辑上的自然延伸，必然要求赋予检察官在起诉之后，对于是否撤诉享有自由裁量权。

撤回起诉制度有以下几方面的必要性和合理性：首先，撤回起诉符合公诉的双重目的和检察机关的二元属性。打击犯罪和保护人权是刑事诉讼立法的根本目的，撤回起诉能够体现权力专属、制约国家公权滥用、防止无罪公民被错误追究，这是诉讼理念的“召唤性需求”。其次，撤回起诉符合起诉便宜主义的内涵。起诉便宜主义基于刑事政策、诉讼经济原则以及刑事追诉目的等考虑，赋予检察机关以较大的自由裁量权。刑事诉讼立法也兼采了起诉法定主义和起诉便宜主义，例如不起诉制度。第三，从司法实践看，由于个案的特殊性和刑事证据不易收集、易变等特点，加之一些个人因素，决定了并非所有审查起诉案件都能确保达到“事实清楚、证据确实充分”的标准，部分案件只有走完所有的诉讼程序才能达到这一标准，否则，就不会出现错案和法院宣判无罪的情况。

二、撤回起诉制度的适用现状分析

由于现实中存在诸多不确定因素，起诉后发现对行为人不应起诉或以不起诉处分更为恰当的情况也并不少见，撤回起诉制度仍然发挥着不可替代的作用。但是，由于法律规定不完善，撤诉程序在适用中出现不少问题。

（一）撤回起诉适用范围过宽

司法实践中，启动撤诉程序归纳起来有以下几种情形：庭审中证据状况发生重大变化；本来证据缺失、证据链无法形成，证据体系存在瑕疵，因基于社会舆论压力、当事人压力等各种因素而勉强起诉的；检法两家对犯罪构成的理解或罪名的认定存在分歧；对证据采信存在重大分歧；在起诉后发现漏罪或漏犯的；因伤情鉴定或者精神病鉴定以及其它需要重新调查事项而撤回起诉；因转化原来适用的诉讼程序而启动，如管辖；因被告人在提起公诉后逃脱或死亡。

（二）审查撤诉请求的程序要件不明确

法院对撤诉条件的审查缺少规定。虽然《解释》第一百七十七条规定，公诉机关要求撤诉的，须经法院审查撤诉理由，裁定准许与否。但由于《解释》未规定撤诉条件，法院内部也缺乏相应的审查审批程序，一般都准许检察机关撤诉，这导致法院对撤回起诉的司法审查流于形式。

（三）检察机关提起撤诉的时间缺少限制

《解释》和《规则》均明确规定，在法院宣告判决前，检察机关可以提出撤诉。但“作出判决”和“宣告判决”是两个不同的时间段，法庭在评议后将作出判决，但并不一定立即宣告，在我国，绝大部分案件不是当庭宣判而是定期宣判的。实践中大部分案件撤诉程序的启动是在一审开庭以后，极个别案件还是在启动再审程序后才撤诉的。司法解释将公诉变更权行使的时间延后了，法院作出判决后，尽管未立即宣告，但案件的审理实际上已告结束，不应该允许检察机关行使公诉变更权。如果此时仍允许撤诉，必将使此前进行的程序归于无效，损坏了程序的确定力和权威性，浪费了诉讼资源。

（四）撤诉后案件的处理不规范

2012年新的《规则》出台前，基于对撤诉效力的不同理解，司法实践中有不同的做法，有建议公安机关作撤案处理的，有检察机关自行作出不起诉决定的，也有以撤诉本身作为结案的，甚至有些案子撤诉后继续羁押犯罪嫌疑人和案件久拖不决成为积案的等等。上述情形的存在是由于法律规定不明确及认识的差异，导致了司法操作层面上的混乱。

（五）撤诉案件再行起诉的规定不全面

根据《规则》第四百五十九条的规定，撤诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。《解释》第一百七十七条规定，法院准许检察机关撤诉的案件，没有新事实、证据，检察机关重新起诉的，法院不予受理。《规则》对如何理解“新的证据”、“新的事实”作出了规定，明确了重新起诉的实质性条件，限制了检察机关再起诉的随意性，但对再次提起公诉的时间、次数却缺乏限制性规定，其结果可能导致案件处理处于循环反复的状态，使得办案周期不当延长。

（六）撤回起诉后对当事人的司法救济制度缺失

撤诉权是检察机关独立行使公诉权的一种表现形式，但其行使直接关系到被害人和被告人的诉讼权利。被害人一般都有着惩罚犯罪的强烈愿望，检察机关撤诉，被害人大多会提出异议，在异议不被法院采纳而作出准予撤诉裁定后，如何保护被害人的诉讼权利没有法律规定。从被告人的角度看，被告人可能认为撤诉本身就不当，他须要中立的审判明确宣告其没有犯罪事实或犯罪事实非被告人所为而认定其无罪，但目前尚无法律依据规定被告人在此情形下如何获得司法救济。

三、依法规范适用撤回起诉制度

针对司法实践中撤回起诉存在的问题，必须从制度上进行规范，保证撤回起诉在实体和程序上适用的合法性，达到保障社会公平正义的目的。

（一）严格撤回起诉的法定事由

旧的《规则》中规定了几种撤诉情形：不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为等。2007年《最高人民检察院关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》对此作了进一步完善，明确将补充侦查或补充证据、追加或变更起诉的情况排除在撤诉的情形之外，较好地厘清了撤回起诉与追加起诉、变更起诉、延期审理以及补充侦查或补充证据的界限。此外还规定，对于管辖错误的移送有管辖权的检察机关审查起诉，对被告人不在案的情况由法院裁定中止审理，对已过追诉时效或被告人死亡等情况由法院裁定终止审理。2012年新修订的《规则》予以充分吸收，明确规定了7种撤诉情形。笔者认为，在司法实践中，我们应依法执行撤回起诉制度，对于不属于《规则》规定的撤回起诉情形的，要严格按照现有司法解释的规定，区分情形，正确作出追加起诉、变更起诉、延期审理、中止审理或终止审理等决定，防止撤诉权的滥用。

（二）规范撤回起诉权的提出和裁定

撤回起诉是一项请求权，应当由拥有诉权的公诉机关提出，中立的审判机关审查裁定。《解释》规定了检察机关的撤回起诉权，同时也规定了对撤回起诉的司法审查。公诉机关行使撤回起诉权，与案件被告人、被害人的诉讼利益产生冲突，需要审判案件的法官作为中立的裁判方作出裁决。为了使法院对撤回起诉的司法审查不流于形式，建议在实践中使用的《撤回起诉决定书》改为《撤回起诉意见书》，并由公诉机关在《撤回起诉意见书》中明确撤回起诉的理由，并列举支持此理由的证据，以便法院进行较为有效的审查。法院的审查一般应公开进行，赋予被告人和被害人对撤回起诉提出异议的权利。

（三）严格界定撤回起诉程序的启动时间

目前司法解释规定，判决宣告前，检察院均可以向法院提起撤诉，法院有权作出是否准许的裁决。笔者认为对撤诉的提起时间及法院的审查方式须作进一步细化。具体可分为两个阶段，第一阶段即法院开庭辩论终结前，检察机关提出撤诉请求，法院仅做程序性审查，因为作为中立裁判者，不宜对检察机关的变更裁量权进行干预；第二阶段即法庭辩论终结后至宣判前，法院应对案件进行全面审查后裁定是否准许撤诉，对于不符合撤诉条件的案件应及时作出无罪判决。

（四）规范撤诉的处理方式和期限

撤诉仅意味着诉讼程序的回转，不代表诉讼终结，必须针对不同的撤回事由，明确规范相应的处理方式和期限，从根本上解决撤回案件处理的随意性问题，保证司法的统一，保护当事人的合法权益。2012年新修订的《规则》第四百五十九条规定，人民检察院应在撤诉后三十日以内作出不起诉决定。需要重新侦查的，应在作出不起诉决定后将案卷材料退回公安机关，建议公安机关重新侦查并书面说明理由。笔者认为，作出不起诉决定后，对在押的被告人应立即释放，解除对被告人所采取的强制措施，对于查封、扣押、冻结被告人的财物的，应当解除查封、扣押、冻结。

（五）明确撤诉后再提起公诉的条件

对于撤诉后再提起公诉的条件，从程序上，案件撤诉后再次提起公诉应当在审查起诉的法定期限内，即根据刑事诉讼法第一百六十九条的规定，在一个月内作出决定，重大、复杂的可以延长半个月，避免案件久拖不决；从实体上，要按照《规则》和《解释》的规定，案件有新的证据或新的事实，才能够重新提起公诉。

（六）加强对当事人诉讼权益的保护

首先是赋予当事人知情权。为避免损害当事人的权益，检察院申请撤诉时，法院在审查撤诉理由时 ，应当听取被告人、被害人、辩护人、委托代理人和其他诉讼参与人的意见后，再作出是否准许撤诉的裁定。裁定准许的，法院应及时将裁定书送达被告人和被害人。检察院在作出撤诉决定后，应及时将撤诉书送达被告人和被害人，并告知其诉讼权利。检察院应向被害人说明撤诉的理由，被害人认为撤诉理由不能成立的，有权向法院提出异议；被告人认为第一审法院准许公诉机关撤诉的裁定侵犯了其合法权益，或者准许撤诉将会对其产生不利后果，如丧失可能被判决无罪的机会等，被告人都可以提出上诉，引起二审重新审理的法定程序。

四、改革现行撤回起诉制度的设想

（一）在立法层面贯彻“程序法定”原则,在刑诉法中明确规定撤回起诉制度

目前仅以“两高”的司法解释来规定刑事公诉案件撤诉制度，不但法律位阶低、也不符合现代刑事诉讼“程序法定”原则的基本要求。程序法定原则，要求刑事诉讼应由国家法律规定。这里的“法律”，是指狭义的法律，即由立法机关制定的法律。“涉及公民基本权利的刑事程序，只能由立法机关制定的法律预先规定”。“刑事诉讼法没有明确赋予的职权，司法机关不得行使；司法机关也不得违背刑事诉讼法所明确设定的程序规则而任意决定诉讼的进程。” 首先，可运用立法的形式将撤回起诉规定在刑事诉讼法中。其次，严格界定撤回起诉的性质，明确检察机关行使撤回起诉权的范围、时间、形式及效力。第三，规定作出撤回起诉的法律后果，包括撤回起诉后，若案件需要重新起诉，侦查职责如何划分；规定对相关当事人的司法救济程序等。

（二）转变理念，正确认识撤回起诉的性质，建立客观合理的量化考评机制

实践中遇到疑罪，依照“疑罪从无”原则在起诉阶段应作不起诉处理，在审判阶段应作出无罪判决。撤回起诉是刑事诉讼过程中的正常现象，而且公诉机关和法院对证据标准的把握、对法律的适用理解可能存在不一致的地方，因此，单以法院的判决作为评判起诉是否成功的标准是不全面的。需要看到的是，随着司法改革的不断深入，控辩式庭审方式的日益强化，对案件证据的要求越来越高，无罪判决案件可能有增加的趋势。要解决撤回起诉问题，首先要正确认识和对待撤回起诉与无罪判决案件。实践中存在认为无罪判决就是错案的思想，并将出现此类案件的情况列入考核指标，为避免和减少无罪案件，对撤回起诉制度的适用过于草率，使得撤回起诉案件大量增加。要正视上述问题，要求公诉人要坚持原则、依法办案，相关单位也须加强对策研究，建立一个客观公正的考核机制。例如可制定撤回起诉案件评判报告制度，对每一起撤回起诉案件由专门的案件质量评判人员作出终局性的评判，如果是客观原因造成的，不应追究承办人的责任；如果确因承办人的主观过错造成的，则要客观地加以分析，公正地给予评价， 确需承担责任的，可追究其相应的责任。

（三）完善检察机关的内部制约机制

加强检察机关内部对撤回起诉的监督制约，有利于充分发挥检察长、检察委员会对案件质量的监控把关作用，防止案件承办人、主诉检察官等个人对撤诉权的随意滥用，同时也有利于进一步提高公诉办案质量，切实保障刑事诉讼当事人的合法权益。首先，严格内部审核把关制度。应当严格依照《规则》第461条的规定，撤回起诉由检察长或检察委员会决定。公诉人如果在法庭开庭审理期间发现应当撤回起诉的，应先建议法庭休庭，并记明笔录，再向检察长汇报，由检察长或检察委员会决定撤回起诉与否。其次，完善备案制度。实践中，公诉案件审结后，检察机关要将起诉书、不起诉决定书等法律文书报上级检察院备案，但对撤回起诉没有类似的规定。笔者认为，对撤回起诉案件进行备案，有利于上级检察机关对下级检察机关撤回起诉的监督和制约，因此撤回起诉案件的相关材料应报上级检察机关备案，并且要严格规定相关的报送期限程序、报送的材料内容等。上级检察机关应对备案的撤回起诉案件进行认真审查，发现撤回起诉决定确有错误的，应当予以撤销或指令下级检察机关纠正。再次，建立检察机关重大案件撤回起诉事先报批制度。社会影响大、犯罪情节严重以及职务犯罪等重大犯罪案件和有被害人的犯罪案件撤回起诉，一般应事先得到上一级人民检察院的准许，因为检察机关撤回起诉后，还要作出不起诉决定。

（四）切实提高侦查、审查起诉水平，把好起诉案件的立案关

随着法律法规的不断完善，刑事诉讼活动对案件的程序和实体标准提高，而撤诉案件大部分与案件质量、取证工作相关，因此有必要提高侦查水平、提高审查起诉水平。法院对于撤诉后重新起诉的案件也要把好立案关。首先，我们对实践中撤诉的原因进行分析，大部分撤诉案件是由于对案件证据规格把握不到位等造成。所以，提高侦查取证水平是解决这一问题的根本性出路。侦查人员要在严格依照法定程序办案的基础上，严格把握每一类型案件证据规格，取证到位，加强对新类型案件的法律知识学习，不断提高办案水平。其次，公诉部门要认真审查案件，把好证据关、质量关，严格依法排除非法证据，扎实做好审查起诉工作。此外公诉部门还要加大提前介入的力度。特别要注意考察侦查部门取证的方向有无偏差、主要证据的收集有无遗漏、证据体系有无形成、证据之间有无存在矛盾等。对重大、复杂以及认为有必要介入的案件，要适时介入，对发现的问题及时提出侦查建议。再次，法院要把好撤诉案件重新起诉的立案关。目前实行的审批流程管理制度，使案件的立、审分离，但实践中立案工作的实际状况并不是严格法律意义上的“立案”，是登记立案，不是审查立案，对提起公诉的刑事案件，包括撤诉后重新起诉的案件不进行法律意义上的严格审查，减少了必要的审查监督环节，造成部分撤诉后重新起诉的案件又得以进入审批程序。因此有必要严把立案审查关，把不符合起诉条件的案件拒之门外，可在一定程度上制约撤诉权的滥用。