摘要：2020年我国土地市场将进入“双轨并行”的新阶段，国有土地征收和集体经营性建设用地上市，将从需求方推动规划编制和管理变革。当前国家正在全面构建多规合一、全域全要素的国土空间规划体系，本文探讨了集体经营性建设用地入市与乡镇国土空间规划的关系。围绕集体经营性建设用地上市流程，从总体规划、专项规划、详细规划三个层面提出了乡镇级国土空间规划需要开展的相关工作，为集体经营性建设用地有序进入市场提供技术支撑。

关键词：集体建设用地；国土空间规划；乡镇规划；土地市场；规划编制

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立城乡统一的建设用地市场”。2014年12月2日，中央深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称“三块地改革试点意见”），并于2015年2月27日开始在全国33个地区开展试点。历经近四年改革试点，在总结各地试点经验基础上，第十三届全国人民代表大会常务委员会通过了《土地管理法》修订，并拟定于2020年1月1日起实施，其中集体经营性建设用地入市是最大的政策亮点，标志着在20年后建设用地市场再次开启了国有、集体“双轨运行”①的局面。与此同期，2019年5月国家出台《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），建立“五级三类”国土空间规划体系。“五级”对应国家、省、市、县、乡五级政府，一级政府、一级事权、一级规划；“三类”即总体规划、详细规划和专项规划。乡镇是五级国土空间规划的最后一级，也是统筹新型城镇化战略和乡村振兴战略的基础单元。实现“多规合一”后的乡镇国土空间规划如何为集体经营性建设用地入市提供法规和技术支撑，是当前亟待研究的重大课题。

1.集体经营性建设用地改革试点经验 

1.1 集体经营性建设用地的概念与范畴

一般而言，农村的集体建设用地可以分为三大类：第一类是农民自住的宅基地；第二类为公益性公共设施用地，主要用于建设村委会、教育、医疗、文化、体育、公园绿地、市政等村镇公共服务设施；第三类为经营性用地，主要为村镇内用于发展商业、工业、物流、旅游等产业用地需求。集体经营性建设用地主要指第三类。

“三块地改革试点意见”明确：“农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，即土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿、仓储、商服等经营性用途的土地”，限定了集体经营性建设用地的范畴：“一是必须为存量用地，即将整理闲置宅基地等获得的增量集体经营性建设用地排除在外；二是必须符合土地利用总体规划和城乡规划；三是必须是规划为工矿、仓储、商业等经营性用途的土地”[1]。《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》对具备入市条件的集体经营性建设用地做了进一步限定，具体包括“尚未入市但已经依法进行不动产登记并持有权属证书，符合规划、环保等要求，具备开发利用的基本条件”[2]，比对“三块地改革试点意见”，增加的主要限定条件是“依法进行不动产登记并持有权属证书”[2]。2019版《中华人民共和国土地管理法》第63条关于集体经营性建设用地的定义综合了上述四个方面要求，具体表达为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”[3]。差异是从文字表述来看，没有强调“存量”二字，这为增量集体经营性建设用地入市提供了政策窗口。

1.2 集体经营性建设用地的来源与规模

集体经营性建设用地的形成过程具有鲜明的中国特色，根据相关学者的研究主要来源有三个：一是人民公社遗产，计划经济时期我国农村土地制度经历了由私有化再到集体化的变革过程，人民公社时期推行“工农商学兵”并举，配建集体所有的工业和商业设施，形成最早的集体经营性建设用地；二是20世纪80、90年代乡镇企业的异军突起，农村就地工业化推动了集体所有的工业用地快速拓展，成为集体经营性建设用地的重要来源；三是小城镇建设，改革开放之初我国建制镇为2176个，截至2018年末全国建制镇数量达到21297个，小城镇建设过程中形成大量以集体建设用地形式存在的工业、商业类建设用地。

按照“三块地改革试点意见”，相关学者对集体经营性建设用地的规模进行了估算。贺雪峰着眼于乡村工业历史遗留闲置用地，推算全国工业类集体经营性建设用地规模约为3000万亩[4]。王世元根据土地调查数据推算，到2013年底全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩[4]。结合三块地改革试点分析，董祚继保守估计全国农村集体经营性建设用地存量规模当在5000万亩以上，其中20世纪50年代后期的“大跃进”和人民公社化运动阶段、70年代初期的社队企业发展阶段，到1978年时全国社队企业用地规模约为2000万亩；80年代乡镇企业发展阶段，农村工业新增占地应不低于1000万亩；1992年南巡讲话后，乡镇企业和小城镇发展进一步加快，乡镇企业新增占地合计达到2000万亩[4]。目前我国乡镇数量约为35000个，平均每个乡镇的集体经营性建设用地规模约为1500亩，基本与我国乡镇驻地平均建设用地规模相当。

从空间分布来看，集体经营性建设用地主要集中在乡镇级行政单元内（或地处乡镇驻地，或位于乡镇域内村庄）。从上市试点地区经验来看，出于提高土地利用效率或有效监管收益，乡镇成为统筹集体经营性建设用地入市的基本行政单元。大兴区西红门镇在试点过程中，落实“减量规划”要求，对镇域范围进行整体规划，形成了“拆十建二绿八”的思路，集中建设镇级产业园区。宜兴市通过实施“村账镇管”，切实保障全体村民的相关权益，要求集体经营性建设用地上市收入和支出都必须接受镇级政府的监管，有效预防村委会和村干部的涉土腐败行为。

1.3 集体经营性建设用地的上市流程

根据三块地改革试点经验，农村集体经营性建设用地入市，一般分为前期准备、整理开发、入市交易、项目建设四个阶段。

（1）前期准备阶段

以乡镇为单元，依据土地利用总体规划和城乡规划，编制乡镇集体经营性建设用地统筹利用专项规划，并依据各村集体经营性建设用地面积量化入股，组建乡镇土地联营公司，作为上市法人主体。

（2）整理开发阶段

土地联营公司依据专项规划制定有关拆除、建设、管理、分配等实施方案，并报上级政府（县或区）批准实施方案。办理土地确权手续，将拟上市集体经营性建设用地确权登记到土地联营公司，联营公司收储上市地块并进行地上物拆除腾退等土地整理工作。

（3）入市交易阶段

土地联营公司向乡镇政府提出入市申请，上级（县或区）土地管理部门牵头组织联席会，审核入市申请并将审批结果上报市级土地管理部门备案。城乡规划主管部门依据控制性详细规划出具规划条件，上市地块进入集体经营性建设用地市场公开交易，土地受让方完成签订合同、价款支付、变更登记等程序。

（4）项目建设阶段

土地受让方完成项目立项等前期手续，依据规划条件编制修建性详细规划并报规划主管部门审核，获取建设用地规划许可证；根据规划主管部门相关要求，编制建设工程初步设计方案和工程施工图，报规划主管部门审批，获取建设工程规划许可证；项目进入施工并接受住建部门工程质量监督管理，工程验收后进行房屋产权登记。

2.集体经营性建设用地上市对乡镇国土空间规划的影响 

2020年集体经营性建设用地将全面入市，乡镇将成为操作集体经营性建设用地上市的主体行政单元。乡镇国土空间规划将成为集体经营性建设用地入市的法规和政策依据。类比20世纪80年代，城市土地场化带动了城市规划的快速发展和转型重构，集体经营性建设用地入市也必将深刻影响正在建构中的乡镇国土空间规划。

2.1 集体经营性建设用地上市将加速乡镇规划编制

新版《土地管理法》将可上市集体经营性建设用地明确为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”[3]。目前启动的国土空间规划，将按照“多规合一”模式，将土地利用总体规划和城乡规划整合为国土空间规划。这意味着集体经营性建设用地上市，必须以乡镇级国土空间规划确定的土地利用方式为前提。

在土地利用总体规划方面，虽然实现了乡镇级规划的全覆盖，但规划重点主要放在了耕地保护方面，对建设用地的管控相对比较粗线条，仅给出规模和范围管控要求，并没有明确用地性质，更没有对存量集体经营性建设用地的边界、规模、权属等进行过专项统计。在城乡规划方面，一方面乡镇总体规划尚未实现全覆盖，详细规划覆盖面积更少；另一方面规划编制的重点放在了乡镇驻地，对于建设用地没有全域整体管控，更没有在权属上区分国有和集体建设用地，对于集体经营性建设用地同样没有开展过专项研究工作。

新版《土地管理法》要求，集体经营性建设用地上市必须符合土地利用规划和城乡规划相关要求。因此，为支持数量多达5000万亩的存量集体经营性建设用地上市，必须加快乡镇国土空间规划编制工作，尽快实现总体规划全覆盖，为集体经营性建设用地上市提供规划技术支撑。在总体规划编制同期，启动集体经营性建设用地专项研究，对集体经营性建设用地现状情况进行摸底调查并提出规划建议。

2.2 集体经营性建设用地将成为乡镇规划的重要内容

由于本轮国土空间规划对于建设用地规模采取紧约束，同时指标分配自上而下层层传导，乡镇级建设用地总量将会非常吃紧。绝大部分乡镇建设用地将面临零增长或负增长，国土空间规划只能在盘整存量建设用地上做文章。在乡镇规划中配置国有和集体建设用地存在两种不同方式：方式一是做大国有建设用地规模，通过将集体建设用地转为国有建设用地提供新增建设用地需求，由于建设用地总量受限，意味着同步严控集体经营性建设用地上市；方式二是保持国有建设用地总量不变，鼓励盘活存量集体建设用地，通过加快集体建设用地上市解决新增建设用地需求。

方式一，考虑到在国有土地征收过程中的交易成本和社会代价，新版《土地管理法》下的国有土地征收将变得极为困难。新版《土地管理法》规定依法登记的集体经营性建设用地可以直接入市，因此如对其进行征收转为国有用地，必须采取市场手段，以高于其直接上市的收益作为补偿；而征收宅基地或集体公益性等其他类型的建设用地，新版《土地管理法》规定“以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法，另外在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上，增加农村村民住宅补偿和社会保障费”，较之原国有土地征收标准大幅提高。

方式二，鼓励集体经营性建设用地直接上市，既有利于盘活存量低效集体建设用地，又有利于保障既有土地使用者的合法权益，明显优于国有土地征收。另外，除存量集体经营性建设用地外，新版《土地管理法》也预留了增量集体经营性建设用地上市的路径，这将进一步提高乡镇挖潜低效存量宅基地和集体公益性建设用地的积极性，为乡镇新兴产业植入创造条件。

综上所述，新版《土地管理法》实施后，在乡镇域内进行国有土地征收将变得非常困难，集体经营性建设用地将成为乡镇建设用地供给的主要来源，也将成为乡镇国土空间规划的重要内容之一。总体规划编制规程中必须加强存量和增量集体经营性建设用地调查研究，并将其作为重要的规划内容。

2.3 集体经营性建设用地上市方案由乡镇规划确定

国土空间规划要体现国家意志和底线控制要求，在乡镇规划中如何处理存量集体经营性建设用地，既取决于上位规划的管控要求，也取决于现有主体的利益博弈，只有通过乡镇国土空间总体规划的编制过程才能平衡多方诉求，确定集体经营性建设用地上市操作方案。

具体而言，集体经营性建设用地上市存在三种不同的操作方案：一是如同对待国有建设用地的模式，在乡镇国土空间规划中保留所有集体经营性建设用地，将其继续规划为工业、商业等经营性用途，并允许其根据新的规划条件上市；二是不考虑集体经营性建设用地现状情况，根据上位规划要求重新规划乡镇域建设用地，被规划为工业、商业等经营性用途的集体经营性建设用地可以上市，其他的集体经营性建设用地不允许上市；三是统筹乡镇域内的所有集体经营性建设用地指标，结合乡镇国土空间规划总体构想，确定可上市集体经营性建设用地的上市规模和空间分布。

立足于国家建立国土空间规划体系的总体要求，乡镇级规划需要落实上位规划提出的三条控制线（生态红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界），同时又要优化布局、完善设施落实国家乡村振兴战略的相关要求，因此乡镇国土空间规划难以完全保留所有存量集体经营性建设用地，故方案一难于操作。新版《土地管理法》实施后，依法登记的集体经营性建设用地可以依法上市，如果按照方案二，无视集体经营性建设用地现状情况来做乡镇国土空间规划，按照之前的土地利用规划或来决定哪些可以上市、哪些无法上市，势必造成既有权益者无法共享政策红利，人为制作的政策失衡将引发大量社会矛盾，因此方案二可操作性也不强；相对而言，方案三可以兼顾国家政策导向和既有权益者诉求，具有一定的可操作性。

3.乡镇国土空间规划对集体经营性建设用地的规划管控 

根据国家对于国土空间规划体系的总体设计,结合集体经营性建设用地上市试点地区经验，乡镇国土空间规划应从总体规划、专项规划和详细规划三个层面完善对集体经营性建设用地上市的规划管控。

3.1 乡镇国土空间总体规划阶段的相关工作

乡镇国土空间总体规划是乡镇层面的法定规划，在中央决定进行集体经营性建设用地入市的背景下，编制总体规划必须开展集体经营性建设用地专题研究，确定集体经营性建设用地入市的规模和布局。专题研究内容主要包括现状调查、规模预测、布局方案等三个方面。

一是摸清集体经营性建设用地现状。在国土三调数据基础上，从用地边界、用地性质、权属关系、登记情况等方面，为集体经营性建设用地建立台账，统计用地规模并绘制空间分布图，为制定上市方案提供基础数据。

二是确定集体经营性建设用地规模。立足现状，统筹存量和增量两个部分，开展存量集体经营性建设用地入市评估，开展增量集体经营性建设用地潜力评估，确定规划期内可上市集体经营性建设用地上市规模。

三是制定集体经营性建设用地布局。结合上位规划对乡镇管控要求，结合乡镇域产业和用地布局现状，研究集体经营性建设用地入市空间布局。按照存量保留（需要在空间上原地保留的集体经营性建设用地）、存量统筹（需要在空间上异地重划的集体经营性建设用地范围）、增量统筹（通过整理低效宅基地和公益性集体建设用地获得的集体经营性建设用地）三种模式，研究集体经营性建设用地的空间布局方案。

3.2 乡镇国土空间专项规划阶段的相关工作

依据乡镇国土空间总体规划，结合国民经济和社会发展规划，按照五年一周期以专项规划形式编制集体经营性建设用地实施方案。专项规划主要内容是确定集体经营性建设用地入市规模、用地来源和空间布局，为年度实施计划的制定提供依据。

一是确定年度目标。依据国民经济和社会发展五年规划，预测城镇和产业发展用地需求，统筹国有土地征收和集体经营性建设用地上市两个土地市场，结合供给能力分析，确定各年度集体经营性建设用地入市规模。

二是确定用地来源。年度入市的集体经营性建设用地，既可以来自于存量建设用地，也可以来自于增量建设用地。结合现状台账，摸排年度存量集体经营性建设用地的入市意愿，评估非经营性集体建设用地整理潜力，落实各年度入市集体经营性建设用地的具体来源。

三是空间布局。结合年度城镇和产业项目空间选址，确定各年度入市的集体经营性建设用地具体空间位置。对应存量保留、存量统筹和增量统筹三种模式，第一种是符合国土空间规划确定的建设用地范围，存量集体经营性建设用地原地上市；第二种是不符合国土空间规划确定的建设用地范围，存量集体经营性建设用地不能直接上市，原地块恢复为非建设用地，指标统筹后置换到符合规划的地块；第三种是非经营性建设用地通过土地整理后，节约出来的集体建设用地指标作为增量集体经营性建设用地，落实到符合规划的建设用地。

3.3 乡镇国土空间详细规划阶段的相关工作

新版《土地管理法》和《城乡规划法》均未明确农村集体经营性建设用地在上市前是否应出具规划条件。从试点地区经验来看，为确保顺利入市交易，必须完善集体建设用地详细规划编制工作。具体而言，一方面是完善（集）镇区详细规划编制工作，实现（集）镇区开发边界内集体经营性建设用地详细规划全覆盖；另一方面按照国土空间规划相关要求，加强村庄规划（乡村地域详细规划）的编制工作，为散落在村庄中的集体经营性建设用地上市提供支撑。

参照城乡规划中详细规划的编制模式，可将乡镇国土空间规划详细规划区分为控制性详细规划和修建性详细规划。按照专项规划中确定的集体经营性建设用地年度实施计划，以片区为单元编制控制性详细规划，给出用地性质、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、交通出入口方位、停车泊位及其他需要配置的公共设施等控制指标要求，为地块上市出具规划条件做好准备。在上市流程结束后，以城市总体规划、分区规划及控制性详细规划为依据，编制上市地块的修建性详细规划，布置场地内建筑、道路和绿地等空间布局和景观规划设计总平面图，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。

4.结论与建议 

以乡镇作为统筹集体经营性建设用地入市的基本单元，是全国三块地改革试点取得的重要经验。目前国家正在制定集体经营性建设用地上市的具体流程，本文从规划编制和管理视角提出，乡镇级国土空间规划是保障和推动集体经营性用地上市的重要政策工具，应在总体规划、专项规划和详细规划三个层次开展规划研究和编制工作。有待进一步研究的内容包括：乡镇规划中如何确定集体经营性建设用地的上市规模；乡镇规划中如何统筹国有土地征收和集体经营性建设用地上市，制定年度上市实施方案；乡镇规划中，如何根据乡村地域产业发展和规划管理要求，有针对性地确定集体经营性建设用地的规划条件。

注：

①1986版《土地管理法》第41条规定“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设用土地的标准支付补偿费和安排补助费”，为集体土地直接进入城市建设用地市场留下了一道“口子”。但1998年修改的《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。由此我国在中央立法与国家政策层面上明确了“征地单轨制”，且无任何例外的可能。