一、基本案情

2003年5月某市税务机关在对该市一家即将倒闭的甲公司进行税务检查时，发现该公司存在较为严重的税务违规行为。后经调查发现，该企业的法定代表人付某最近又在本市开办了另一家企业乙公司，甲乙两公司经营业务完全相同，而且乙公司的一些生产实际是在租赁甲公司的设备进行。税务机关于是认定乙是甲的“脱壳”公司，遂于2003年6月就甲公司的违法行为依程序向乙公司下达了处罚决定书，但未告知乙公司依法享有复议权和诉权。乙公司不服税务机关的处罚，于2003年11月向法院提起了诉讼。

二、律师意见

《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出行政行为之日起三个月内提出。”因此，按照法律规定，起诉期限的起算之日为当事人知道具体行政行为之日，通常为行政机关送达行政法律文书之日或告知当事人作出具体行政行为之日。但如果行政机关在作出行政行为时，未告知当事人诉权和起诉期限的，从而造成当事人逾期起诉的，起诉期限则是可以延长的。其原因在于，首先，告知当事人诉权和起诉期限是行政机关作出具体行政行为时的当然义务和责任。因为行政诉讼的受案范围并非包括行政机关的全部行政行为，法律对哪些行政行为可诉，哪些行为不可诉，有着特定的规定，起诉期限也因被诉行政行为的不同而有所区别。行政机关作出涉及他人权益的行为的同时有义务申明相对人享有的诉权和起诉期限。行政机关如未交待诉权和起诉期限，这将很难确定相对人是否知道诉权和起诉期限。因此，法律要求完整的具体行政行为应包括具体行政行为的内容、时间及相对人的诉权和起诉期限。《行政诉讼法》第39条就明确规定，行政处罚决定书应当载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起税务行政诉讼的途径和期限。”因此，行政机关在作出具体行政行为时，应当告知相对人诉权和起诉期限。

相对人因未被告知诉权而耽误起诉的，法律应当延长起诉期间。但是延长是有一定限制的，而不是无限延长。那么这里就涉及到相对人的起诉期限应从何时开始计算的问题。对此《行政诉讼法》未作明确规定，但最高人民法院认为，确定起诉期间的起算时间，一方面要考虑切实保护相对人的和合法利益，给予必要的、合理的起诉期限，另一方面还要考虑公共利益的需要，不能因起诉期间方面的原因而对公共利益造成不必要的损害。因此最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》中规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的时间最长不得超过一年。”最高人民法院又于2000年3月实施的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条中规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。按此规定，把当事人知道或者应当知道具体行政行为的内容的时间确定为计算起诉期限的起算点，从而解决了实践中对“逾期”理解的混乱问题，把最长起诉期限规定为2年，这样就解决了起诉期限的计算错误问题。而且按照该解释的规定，在行政相对人既不知道诉权又不知道起诉期限时，则不存在起诉期限的起算点和最长起诉期限问题。

按照《行政诉讼法》的规定，乙公司应于被告作出处罚决定后3个月内提起诉讼，但是由于被告作出处罚决定时，未告知原告诉权和起诉期限，乙公司虽然延迟了一个月起诉，但按照司法解释的规定，乙公司并未超期起诉，因此，法院最终受理了本起行政诉讼。