一、基本案情

某科技有限公司(以下称T公司) 2003年12月17日取得营业执照，并于2003年12月23日办理税务登记，2004年2月被认定为一般纳税人，私营企业，法定代表人金某，注册资金150万元。经营科技信息咨询；模具设计加工；机械产品加工；矿产品、有色金属制品、化工产品(除危险品和毒品)、建材销售。2004年度应税收入609万元，销项税额104万元，进项税额99万元，应纳税额5万元，税负率为0.82％；2005年度应税收入276万元，销项税额47万元，进项税额52万元，进项税额转出3万元，留抵税款2万元。2006年起无销售收入。2006年10月，公安部门发现T公司涉嫌虚开增值税专用发票，请求市国税局稽查局派人协助调查。市稽查局派出检查人员参与调查，在初步认定涉嫌虚开增值税专用发票后，市稽查局进行了立案检查。

通过检查发现，T公司账面反映其主要供应商为济南市某电子精密科技有限公司（以下称S公司），2004年至2005年间T公司购进货物77％来自S公司，其销售对象分布在江苏、上海、浙江等地。其购销账务处理中的收付货款均为现金。于是检查组将S公司及账面反映的销售企业列为外调协查的对象，目的是掌握T公司购销货物与账面反映是否一致。2006年5月至2006年12月间某市国税局稽查局检查组在公安部门的配合下，到山东、江苏、上海、浙江等地调查取证，对T公司购进货物和销售货物的情况进行了核查，并对有关当事人进行了询问调查，初步掌握了T公司涉嫌取得票货款不一致增值税专用发票抵扣税款和为他人虚开增值税专用发票的违法事实。

通过调查取证，市稽查局检查环节认定T公司具有以下违法事实：

1．T公司具有取得票货款不一致增值税专用发票抵扣进项税款的违法行为。市稽查局检查环节认定:2004年11月25日甲方（S公司）与乙方（T公司、江阴市某铜材厂〔以下称J公司〕）签订了购销合同，合同约定乙方长期购买甲方的铜废料，乙方预付货款100万元人民币，S公司将根据T公司要求发货，货物价值不超过预付款。2004年11月26日T公司与J公司单独签订了一份合作协议，约定预付款100万元由J公司垫付、经营利润双方五五分成等。其后2004年11月至2005年8月间三方实际业务操作流程是：J公司法定代表人俞某向S公司预付货款91万元，T公司向S公司预付货款2万元。由T公司金某分批提货并发往J公司，S公司向T公司开具增值税专用发票，货款由J公司法定代表人俞某个人汇到S公司财务部负责人孙某银行卡上，再由孙某提现转存到S公司账户。如此操作共17批次，S公司向T公司开具增值税专用发票17份，价税合计158.50万元，税款为23.03万元。俞某向孙某共汇款272.5万元(含预付货款91万元)。由于T公司既未支付货款也不对购进货物拥有控制权，T公司只是起到中间介绍人的作用，T公司取得S公司开具的17份增值税专用发票属于T公司让他人为自己虚开增值税专用发票。但由于当地税务机关未能提供虚开证明，检查组认为应按照取得取得票货款不一致增值税专用发票抵扣进项税金，依据国税发［1995］192号文第一条第三款之规定补征税款。对不符合抵扣条件的增值税专用发票列支进项税金，属于“在账簿上多列支出”应依据《税收征管法》第六十三条处罚。

2. T公司具有虚开增值税专用发票的违法行为。2004年10月至2005年6月间J公司向江阴市、常熟市、宁波市、上海市等地九家企业销售从S公司购买的铜废料和自产电子元件，J公司收取货款，提供开票资料给T公司，由T公司向这九家企业开具增值税专用发票，同时由T公司与这九家企业补签销售合同。T公司共向这九家企业开具增值税专用发票34份，金额255.82万元，税额43.49万元，价税合计299.31万元。其中，在T公司与J公司签订合作协议前，T公司从S公司购进货物通过J公司销售而开具增值税专用发票13份，金额101.15万元，税额17.20万元，价税合计118.35万元；在T公司与J公司签订合作协议后，T公司开具增值税专用发票17份，金额137万元，税额23.29万元，价税合计160.29万元；J公司将自产电子元件销售后，由T公司开具增值税专用发票4份，金额17.67万元，税额3万元，价税合计20.67万元。检查组认为T公司开具的34份增值税专用发票属于 “无货物销售，替他人代开发票”的虚开增值税专用发票行为，应依据《税收征收管理法实施细则》第九十三条之规定进行处罚。由于T公司上述行为涉嫌犯罪，应移送公安机关处理。

二、案件审理过程

市国税局稽查局于2007年3月7日提请市国税局重大案件审理委员会审理该案，市国税局重大案件审理委员会办公室首先进行了初审，初审意见认为：该案件事实清楚、证据确凿，但对违法事实一的定性和适用法律有不同意见，从询问笔录和合同协议判断，违法事实一属于委托第三方付款的购货行为，尽管T公司账务处理没有反映委托付款的情况，但从实质重于形式的角度考虑，没有违反票货款一致规定。同意检查组对违法事实二的定性处理意见。

市国税局重大案件审理委员会于2007年3月16日召开审理委员会审理了此案，尽管在审议过程中有少数委员有不同意见，但绝大多数委员同意检查组的意见。于是作出如下审理决定：

1.T公司取得的17份增值税专用发票已申报抵扣进项税23.03万元，属于取得不符合抵扣条件的增值税专用发票抵扣税款行为，应依据《国家税务总局关于加强增值税征收管理若干问题的通知》〔国税发〔1995〕192号文〕第一条第三款规定，补征增值税23.03万元；依据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十二条规定，对T公司应补税款从滞纳税款之日起至缴纳税款之日止按日加收万分之五的滞纳金；依据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条规定，拟对T公司处以税款一倍的罚款。

2.T公司九家企业开具的34份增值税专用发票，金额255.82万元，税额43.49万元，价税合计299.31万元，属于“无货物销售，替他人代开发票”的虚开增值税专用发票行为，应依据《税收征收管理法实施细则》第九十三条之规定处以虚开增值税专用发票税额一倍罚款。由于T公司上述行为涉嫌犯罪，应移送公安机关处理。

根据市国税局重大案件审理委员审理决定，重审委办公室制作了《税务处理决定书》（X国税处字〔2007〕4号）、《税务行政处罚事项告知书》（X国税罚告字〔2007〕2号），市国税局稽查局于2007年3月28日送达T公司代理人，2007年3月29日T公司法定代表人通过其代理人向市国税局递交了《听证申请书》。经审查，市国税局认为符合听证条件，受理了其听证申请。2007年4月12日市国税局召开了税务行政处罚听证会。听证会上，案件调查人员陈述了当事人的违法事实、证据、依据和拟处罚意见，当事人的代理人对调查人员指控的违法事实、证据材料和法律依据进行了申辩和质证。

1.当事人方主要观点。当事人委托代理人的质证内容和陈述意见主要有以下几点：

（1）承认存在违法事实一认定“票货款不一致”的事实，但并不违法，原因是S公司、T公司与俞某(J公司)三方之间存在合作关系，俞某个人出资作为预付款支付给S公司，以后以合作销售收回的货款不断滚动支付从S公司提货产生的应付货款。此种操作形式，是基于T公司与俞某之间合作关系，虽然账务处理存在不规范，但主观上没有故意，客观上没有造成国家税款损失，不能以偷税认定。

（2）认为违法事实二指控的“虚开增值税专用发票”除其中4份(价税合计20.67万元)外证据不足、不能成立。理由是：根据T公司与俞某之间合作分工，T公司负责从S公司提货，俞某负责对外销售并收回的货款，收回的货款用于支付从S公司提货产生的应付货款。此项合作是符合《民法通则》和《合同法》的规定，合法有效，应受法律保护，合作关系上，是T公司与俞某个人之间的合作，而不是两个企业之间的合作，俞某对外销售从S公司购进的货物时也宣称是替T公司销售货物，销售行为也在开具发票后得到T公司以与购货方补签买卖合同的方式授权认可。在整个业务中，俞某应视为T公司的业务员销售T公司的货物，不存在“无货物销售，替他人代开发票”的问题，不能界定为虚开增值税专用发票。

(3)违法事实一与违法事实二之间存在关联关系，因为是一个整体合作业务。货物所有权只发生了二次转移，即从S公司到T公司再到俞某联系的购货方。

2.税务机关检查人员的观点。针对当事人的陈述意见，调查人员在听证会上进行答辩和举证，主要观点如下：

（1）针对违法事实一，检查人员认为，尽管T公司和J公司与S公司共同签订购销合同。从货款的实际支付情况看，S公司是从J公司俞某取得的货款，因此，货物所有权的转移应是从S公司转移到J公司，J公司对购进货物拥有控制权，所购进货物也是由J公司对外销售的。由于T公司公司既未支付货款也不对购进货物拥有控制权，T公司只是起到中间介绍人的作用，T公司从S公司取得的增值税专用发票属于T公司让他人为自己虚开增值税专用发票。但由于开票方税务机关未能提供虚开证明，因此根据国税发［1995］192号文第一条第三款规定，上述取得的发票也不得抵扣进项税款。对用不符合抵扣条件的增值税专用发票列支进项税金，属于“在账簿上多列支出”应依据《税收征管法》第六十三条处罚。

（2）针对违法事实二，检查人员认为J公司法定代表人俞某联系销售业务，负责收款，而由T公司开具增值税专用发票，T公司行为属于“无货物销售，替他人代开发票”的虚开增值税专用发票行为。当事人方陈述的J公司俞某与T公司合作纯属个人行为，不代表J公司，俞某作为T公司业务员或者销售员，其行为是代表T公司，检查人员认为理由不成立。理由是：首先，T公司和J公司与S公司签订的三方购销合同使用的都是企业名称，T公司和J公司签订的合作协议，双方法定代表人均签字并加盖本企业的公章，可以认定俞某代表J公司，不能认定为T公司的业务员。其次，从J公司和S公司往来商务信函反映，对账单、申明函均以J公司名义出具，证明合作双方是两个法人企业之间合作。

听证会结束后，市局政策法规科、市局稽查局和市局法律顾问又共同分析了案情，认真研究了听证会上当事人的亲属和委托代理人的陈述意见，在此基础上，市局分别与市公安局经侦支队、某区法院行政庭的领导进行了座谈和咨询，综合各方面意见，得出以下认识。

虽然拟进行税务行政处罚的违法行为认定上，事实清楚、证据充分、依据合法。但若作出行政处罚，存在一定的风险。

（1）对当事人违法事实一认定为“票货款不一致”是成立的，但由于总局国税发［1995］192号文第一条第三款只规定“纳税人购进货物或应税劳务，支付运输费用，所支付款项的单位，必须与开具抵扣凭证的销货单位，提供劳务的单位一致，才能够申报抵扣进项税额，否则不予抵扣。”并未对“票货款不一致”作出明确解释，此情形是否属于《税收征管法》第六十三条“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入”也没有明确规定，若认定为偷税，据此进行行政处罚，若进入行政诉讼环节，会带来较大的败诉风险，应借鉴外地国税机关的做法，只补税不罚款。

（2）从本案的案件来源看，作出行政处罚存在一定瑕疵。本案是公安部门在刑事案件调查过程中发现当事人涉嫌虚开增值税专用发票，于2006年10月请求稽查局派人协助调查的，调查结束后，公安经侦部门于2007年1月22日发函要求税务部门进行税务鉴定。如果作出税务行政处罚，若进入行政诉讼环节，案由是必须要陈述的，对已经进入刑事侦查的案件通常不同时进行行政调查，即对同一个违法事实，不宜同时进行行政和刑事处罚。

（3）税务机关掌握的证据中有相当多的是公安局经侦部门收集的证据，此类证据并不能直接作为税务行政处罚的证据使用，从而可能导致处罚证据不足。

（4）在事实认定上，税务机关不否认T公司与俞某合作事实的存在，但其合作涉及增值税的业务应当符合增值税原理，保证票货款的一致，但这种理解没有明确对应的法律法规或规范性文件支持，很难从正面回答当事人行为的违法。外界对税法的理解往往难以接受税务人员的理解方式，比如，公安经侦支队人员对上述事实的理解上就与税务人员不一致，他们对整个案情非常清楚，也旁听了听证会，通过与他们交换的意见，他们认为除其中属于J公司生产货物对外销售由T公司开具发票属于虚开外，其余部分不构成虚开。

基于上述分析，经征询区法院行政庭的领导和法律顾问，因公安部门已就T公司相关税务违法行为正在进行刑事调查，建议中止税务行政处罚并通知当事人，密切关注此案件的刑事处理结果，保留下一步行使行政处罚权，待最终刑事处理结果出来后再依法进行处理。

三、案件处理结果

1.根据《国家税务总局关于加强增值税征收管理若干问题的通知》〔国税发［1995］192号文〕第一条第三款规定，对T公司2004年12月至2005年5月期间，从S公司购进货物，由J公司付款，取得17份增值税专用发票已申报抵扣进项税额23.03万元的行为，决定补征增值税23.03万元。

2.依据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十二条规定，对T公司应补税款从滞纳税款之日起至缴纳税款之日止按日加收万分之五的滞纳金。

3.对T公司涉嫌违法行为暂不作出税务行政处处罚。因公安部门已就T公司同一违法行为正在进行刑事侦查，决定对T公司涉嫌取得票货款不一致增值税专用发票抵扣税款和虚开增值税专用发票的违法行为中止税务行政处罚，待最终刑事处理结果出来后再依法进行处理。

四、案件分析

1.本案争议焦点分析

（1）关于违法事实一：T公司具有取得票货款不一致的增值税专用发票抵扣进项税款的违法行为。对于该违法行为是否成立，争议焦点集中在T公司与J公司之间实质的法律关系是什么，以及税务机关认定的证据是否是否充分，这决定案件的法律适用以及对本案如何处理。虽然在案件审理过程中，税务机关认为本案事实清楚，证据确凿，但我们认为，从上述资料来看，税务机关对本案事实的认定并不清楚。主要原因是T公司与J公司在与S公司签订购销合同以及T公司与J公司签订的合作合同时，对T公司与J公司之间的法律关系没有约定清楚。而税务机关在检查过程也没有进一步认定清楚。虽然从当事人之间签订的合同中无法判定T公司与J公司之间的法律关系，但是税务机关应当依据以下事实进一步作出认定： T公司与J公司购买S公司的铜废料之后是如何销售的，以谁的名义销售，发票由谁开具，货款由谁收取。从增值税发票管理的角度，即从发票链以及货物流的角度，对本案而言，税务机关只能从再次销售的环节来判定是T公司还是J公司从S公司购买了货物，从而确定T公司与J公司之间实质的法律关系，以及判定T公司从S公司取得增值税发票的行为是否合法。

根据上述案情，T公司与J公司购买S公司的铜废料之后，由T公司法定代表人金某分批提货并发往J公司，再以J公司（或者J公司法定代表人俞某）的名义销售给江阴市、常熟市、宁波市、上海市等地九家企业，J公司收取货款。但同时T公司与这九家企业补签销售合同，T公司向这九家企业开具增值税专用发票。但T公司的代理人在听证过程中提出，在合作关系上，实质是T公司与俞某个人之间的合作，而不是两个企业之间的合作，T公司负责从S公司提货，俞某负责对外销售并收回的货款，收回的货款用于支付从S公司提货产生的应付货款。俞某对外销售从S公司购进的货物时也宣称是替T公司销售货物，销售行为也在开具发票后得到T公司以与购货方补签买卖合同的方式授权认可。在整个业务中，俞某应视为T公司的业务员销售T公司的货物。

我们认为，在合作关系上，不论是T公司与J合作，还是T公司与俞某个人合作，都不是本案的关键。关键是J公司（或者俞某）在销售从S公司购买的铜废料给江阴市、常熟市、宁波市、上海市等地九家企业时，是以谁的名义销售，合同由谁签订，发票由谁开具。T公司的代理人在听证过程中提出的意见，税务机关并没有足够的证据予以否认，或者说税务机关并没有足够证明就是以J公司的名义销售从S公司购买的铜废料。因此，依据现有的证据我们只能认定，T公司与J公司（或者俞某）合作购买S公司的铜废料后，由T公司法定代表金某分批提货并发往J公司，以T公司的名义销售并开具增值税专用发票，以合作销售收回的货款不断滚动支付从S公司提货产生的应付货款。那么，T公司与J公司（或者俞某）的合作关系就应当认定为J公司（或者俞某）为T公司提供代理服务，其报酬就是T公司经营此项业务利润的50%。从流转税的角度分析，T公司缴纳增值税，J公司（或者俞某）缴纳营业税。此时，S公司就其货物的销售开具增值税发票给T公司。从税收和发票管理的角度，T公司与J公司（或者俞某）的操作就是合法的。税务机关就不能认定T公司具有取得票货款不一致增值税专用发票抵扣进项税金这一事实，不能依据国税发［1995］192号文第一条第三款之规定，责令当事人补缴税款，更不能对当事人进行行政处罚。否则，这样处理案件就属于适用法律错误。

假设反之，如果税务机关有足够的证据证明，T公司与J公司购买S公司的货物后，由T公司法定代表金某分批提货并发往J公司，再以J公司（或者J公司法定代表人）的名义销售，并由J公司开票和收取货款，则可以认定为：J公司向S公司购买了货物，并由J公司再销售，那么，T公司与J公司的合作关系就应当认定为T公司为J公司提供代理服务，其报酬就是J公司经营此项业务利润的50%。从流转税的角度分析，J公司缴纳增值税，T公司缴纳营业税。此时，S公司就其货物的销售开具增值税发票给J公司。由于T公司既未支付货款也不对购进货物拥有控制权，T公司只是起到中间介绍人的作用，而如果T公司要求S公司开具增值税专用发票给T公司，T公司接受了由S公司开具的17份增值税专用发票，对于T公司而言就属于虚开增值税发票的行为，即让属于他人为自己虚开增值税专用发票。如果上述事实清楚，证据确实充分，即使开票方（S公司）所在地税务机关未能提供虚开证明，T公司所在地税务机关也可以独自认定T公司具有虚开发票行为，从而适用相关法律规范予以处理。不能仅仅认定T公司具有取得票货款不一致增值税专用发票抵扣进项税金这一事实而依据国税发［1995］192号文第一条第三款之规定，只是责令当事人补缴税款。否则，这样处理案件也属于适用法律错误。如果T公司具有虚开增值税发票的行为，对国家税收造成的危险主要表现为，T公司接受了由S公司虚开的17份增值税专用发票之后，T公司就有虚假抵扣进项税的条件。而如果有证据证明，T公司也利用了上述发票抵扣了进项税，T公司就达到了其虚开发票的目的。当然，此时T公司同时又具有偷税行为，即利用虚假的增值税专用发票抵扣进项税而导致少缴税款，同时实现了偷税的目的。

但是，根据上述案情以及现有的证据，我们只能认为，T公司与J公司的合作关系是J公司为T公司提供代理服务的法律关系。T公司与J公司的上述操作形式，虽然账务处理存在不规范，但不能简单地套用国税发［1995］192号文第一条第三款的规定，认定为T公司购进货物所支付款项的对象，与开具抵扣凭证的销货单位不一致，不允许T公司抵扣其增值税，从而决定对T公司补征增值税。国税发［1995］192号文第一条第三款表述为：“购进货物或应税劳务支付货款、劳务费用的对象。纳税人购进货物或应税劳务，支付运输费用，所支付款项的单位，必须与开具抵扣凭证的销货单位、提供劳务的单位一致，才能够申报抵扣进项税额，否则不予抵扣。”这一款只是规定，纳税人取得抵扣凭证，支付的对象与开票单位必须是一致的，才能够申报抵扣进项税额，否则不予抵扣。而T 公司取得的由S公司开具的抵扣凭证，支付的对象与开票单位都是S公司，即所支付款项的单位，与开具抵扣凭证的销货单位是一致的，并不违反上述总局文件的规定。只是基于T 公司与S公司的合作关系，在形式上付款人为J公司（或者俞某）。但国税发［1995］192号文第一条第三款只是规定支付的对象与开票单位必须是一致的，而并没有对付款方予以规定，上述案件并不能适用这一规定。因此，我们认为，税务机关对上述案件的处理属于适用法律错误。也基于上述理由，税务机关更不能认定T公司具有偷税行为而对其进行行政处罚。

（2）对违法事实二：T公司具有虚开增值税专用发票的违法行为。对于该违法行为是否成立，争议焦点还是集中在T公司与J公司（或者俞某）之间法律关系的确定。因为税务机关认定的违法事实一与违法事实二是同一合作业务的两个阶段。如上所述，T公司与J公司（或者俞某）的合作关系应当认定为J公司（或者俞某）为T公司提供代理服务，以T公司的名义销售从S公司购买的废铜料，那么就是T公司在销售货物，T公司就应当开具销售发票（增值税专用发票），即T公司开具增值税专用发票行为就是合法的，不属于虚开发票行为。所以， 2004年10月至2005年6月间，在T公司与J公司签订合作协议前，T公司从S公司购进铜废料通过J公司（或者俞某）销售而开具的13份增值税专用发票，以及在T公司与J公司签订合作协议后，T公司从S公司购进铜废料通过J公司（或者俞某）销售而开具的17份增值税专用发票，T公司这样的开票行为就不应当认定虚开增值税专用发票的违法行为。

当然，J公司将自产电子元件销售后，由T公司开具增值税专用发票4份这一行为，税务机关应当认定T公司具有为他人虚开增值税专用发票的行为。T公司的代理人也认可T公司开具的4份增值税专用发票为虚开行为。

所以，税务机关认定T公司虚开增值税专用发票34份，属于认定事实不清。只能认定T公司虚开增值税专用发票4份。公安经侦支队的办案人员对上述事实的理解与税务机关的认定也不一致，他们也认为，除其中属于J公司生产货物对外销售由T公司开具发票属于虚开外，其余部分都不构成虚开。

另外，对于T公司与J公司之间的合作经营而言，为了避免税收风险，在操作上可以设计得更加完善。一种操作方式是将从S公司购进货物由二次销售变为三次销售，即T公司从S公司购进货物开票销售给J公司， J公司从T公司购进货物开票销售给另外九家公司，J公司收取货款后支付给T公司，再由T公司支付给S公司。另一种操作方式是在账务处理上更加规范。T公司从S公司购进货物在账务作购进货物处理，开票销售给另外九家公司作销售货物处理。同时，按照合同的约定，支付给J公司（或者俞某）的代理费，由J公司（或者俞某）开票给T公司，T公司在账务上作销售费用处理。这两种处理方式都不会让人引起误解，从而避免税收风险。

五、本案要点

对于如何认定虚开增值税专用发票的行为，赖绍松税务律师认为，主要是依据《发票管理办法》第二十二条的规定以及总局相关文件的规定，同时可以参照我国《刑法》以及相关司法解释的规定，以“票货款”是否一致为基本标杆。但同时，我们还应注意经济活动或者经济交易的复杂性。尤其有第三方（如本案的J公司）参与其中之后，而且当事人之间的合同又没有约定清楚，或者故意不约定清楚时，对“票货款”是否一致的判定就较为复杂。此时就需要查清三者之间的法律关系。在本案中，S公司、T公司、J公司之间，三者都是买卖合同关系（S公司销售货物给T公司，T公司再销售货物给J公司，J公司再销售给另外九家企业），还是仅仅S公司与T公司是买卖合同关系，J公司是T公司的代理人，还是仅仅S公司与J公司是买卖合同关系，T公司是J公司的代理人，还是仅仅S公司与J公司是买卖合同关系，T公司仅仅就是虚开增值税专用发票，税务机关必须对此查实清楚，否则无法确定案件的法律适用以及对案件进行处理。而从增值税发票管理的角度，即从发票链以及货物流的角度而言，税务机关只能从再次销售的环节来判定上述三者之间的关系。就本案而言，根据现有证据，我们只能认定，T公司从S公司购买了货物， J公司（或者俞某）作为T公司的代理人销售从S公司购买的货物给另外九家企业，T公司再开具增值税专用发票给另外九家企业。因此，T公司从S公司取得增值税发票的行为以及T公司再开具增值税专用发票给另外九家企业的行为都是合法的。因此，我们认为，从再次销售的环节来判定上述三者之间的关系是本案的关键，也是我们破解复杂经济交易关系这一谜团的有效方法之一。