2010年9月，集中安置残疾人企业旺达公司向某县国税局第二税务分局申请享受增值税即征即退优惠政策，二分局局长王某（下称王某）和税收管理员朱某（下称朱某）即到旺达公司调查，之后写出《关于旺达公司申请享受残疾人税收优惠政策的调查报告》，并填制了《享受残疾人税收优惠政策认定审批表》，王某和朱某在审批表上签署了“符合政策规定，同意减免税”的意见，层报某省国税局，某省国税局批准了旺达公司享受2011年1月1日至12月31日增值税即征即退税收优惠政策。之后，旺达公司申请退税76.2万元。 

2014年3月，旺达公司被人举报弄虚作假骗取退税。检察院调查之后认为：根据某省国税局《增值税减免退税操作规程》第21条规定，王某和朱某对旺达公司的退税资格认定没有认真调查，导致某省国税局错误赋予了旺达公司的退税资格，因此，王某和朱某涉嫌玩忽职守，应当立案查处，随即王某和朱某被刑事拘留，后被取保候审。 

律师查明：

A.某省国税局《增值税减免退税操作规程》第21条规定，对集中安置残疾人企业，税务机关应当调查：①是否具有集中安置残疾人就业单位资格证书；②是否为残疾人职工交纳“五险一金”；③是否通过银行支付残疾人职工工资；④残疾人职工花名册；⑤财务核算和纳税情况；⑥是否正常生产经营；并对前列事项的真实性负责。其中第②③④项也是省级残疾人联合会（下称残联）认定资格时必须的调查内容；旺达公司对②③④项资料是伪造的，王某和朱某没有核实该三项资料的真实性。

B.国家税务总局国税发（2005）129号《税收减免管理办法》第13条规定，税务机关只对纳税人提供的资料进行相关性调查。 

问题：

1、王某和朱某的行为是否构成玩忽职守？ 

2、税务分局对旺达公司应当调查哪些内容？ 

3、税务机关应尽量避免规范性文件的不合理性。 

回答：

1、王某和朱某的行为构成《刑法》第397条规定的玩忽职守罪，应当被追究刑事责任。因为在负责执行残疾人集中安置企业税收优惠政策过程中，王某和朱某没有按照某省国税局《增值税减免退税操作规程》第21条的规定调查残疾人企业，属于未正确履行工作职责，导致国家税款流失76.2万元，并且王某和朱某的行为与国家税款流失76.2万元具有因果关系。 

2、根据国税发（2005）129号文件，王某和朱某只需要调查旺达公司：①是否具有集中安置残疾人就业单位资格证书，该证书是否在有效期内；②是否正常生产经营；③是否有会计核算及偷漏税款的行为即可。至于“五险一金”等事实的调查，那是残联的事，但是某省国税局却“揽权”要求税务机关调查本应当由残联调查的事项的真实性，导致税务工作人员被追究刑事责任。引发本案的症结就在于某省国税局人为地设置了不应该设置的调查事项。王某和朱某成了“公错私罪”、“制度性侵权” 的牺牲品。 

3、承担上层制度设计的税务机关，可以从本案中吸取教训，在制定规范性文件时应当多考虑基层税务机关的工作实际，不要让基层税务干部承担因制度设计不合理而引发的执法风险后果。本案中，如果某省国税局不在《增值税减免退税操作规程》中设置第21条规定，王某和朱某也就不致于被追究刑事责任。该第21条规定设计的确不合理，认定某纳税人是否具有集中安置残疾人就业单位资格，不是税务机关的职责，是第三方机构即残联的职责，税务机关只需看纳税人是否具有这一资格即可，不要以为审核的资料越多就是好事。税务机关习惯“揽权”，“揽权”可能“害人”。“简政放权”已成必然趋势，国家税务总局要求“两减”是有道理的。税务机关要逐渐适应“简政放权”的新常态。