裁判要旨：

保护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关、人民警察的法定职责。公安机关应当按照上述规定，依法履行自身的职责，公安机关不依法履行上述法定职责的行为，则构成行政不作为。

公民以私力强占方式来实现的自我救济行为，为我国法律所禁止。存在民事纷争，并不构成当事人可以实施违法行为的正当理由。公安机关依法制止、查处非法侵犯财产的行为，系维护正常社会治安秩序的职责要求，并不属于违法介入民事争议的处理。

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）苏06行终503号

   上诉人（原审被告）启东市公安局，住所地启东市。

   法定代表人黄忠，局长。

   委托代理人陆咏辉、黄卓，启东市公安局工作人员。

   被上诉人（原审原告）王平，男，1967年11月3日生，汉族，住南通市崇川区。

委托代理人姜新平，江苏天九律师事务所律师。

上诉人启东市公安局因不履行法定职责一案，不服海门市人民法院（2016）苏0684行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人启东市公安局的纪委书记姚友华及委托代理人陆咏辉、黄卓，被上诉人王平及委托代理人姜新平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

   一审法院查明，王平系苏Ａ×××××奥迪小型越野客车的车主。2016年2月16日11时30分许，王平在启东市吕四法庭门口与案外人龚某、高某等人发生争执，龚某报警。启东市公安局接到报警后立即指派民警出警处置，经现场了解，系龚某等人称与王平存在经济纠纷，发生揪扭。处警结果为：情节轻微，双方互不追究法律责任。后王平离开现场，其所驾驶的苏Ａ×××××奥迪小型越野客车留在吕四法庭门口。龚某、高某等人为防止王平将车开走，将车辆轮胎放气。当日晚上7时许，王平派人前去开车时发现轮胎被放气，遂开车至海派汽修厂充气。高某、龚某等人赶至海派汽修厂，阻止王平派去开车的人驾车离开。后该车被开至水产路，龚某、高某等人用汽车将该车前后围堵，王平的外甥袁晨祝遂报警。启东市公安局接到报警后指派民警出警处置，处警结果为：告知双方通过法律途径解决。袁晨祝和高某在处警现场处结备案单上签字，对处置结果无异议，后王平派去开车的人离开现场。次日，王平派人去水产路开车时，发现车辆已被开走，王平女婿金亚斌遂至吕四港镇中心派出所报警，称车辆被抢走。后启东市公安局对高某、龚某进行询问，两人称车辆确系他们开走，车辆的一个后轮已卸掉，他们的目的并不是要车，而是要让王平出面解决双方之间的经济纠纷。2016年2月26日，启东市公安局吕四港镇中心派出所向王平出具了接处警说明一份，主要内容为“对金亚斌报警称其岳父王平牌照苏Ａ×××××的汽车被人抢走，对该警情调查得知：高某等人自称与王平存在经济纠纷，2016年2月17日高某等人将王平牌照为苏Ａ×××××的汽车扣走，以此要求王平出面解决双方的经济纠纷问题”。王平后再次向启东市公安局提出刑事立案要求，启东市公安局于2016年3月8日，作出启公（吕）不立字〔2016〕23号不予立案通知书，对王平提出控告的汽车被抢案，以经审查没有犯罪事实为由，决定不予立案。后王平向江苏省启东市人民检察院提出申诉，该院于2016年6月13日向启东市公安局发出启检侦监不立通〔2016〕3号要求说明不立案理由通知书，要求启东市公安局说明王平申诉高某等人涉嫌盗窃罪的不立案理由。2016年6月17日，启东市公安局作出启公（刑）不立说字〔2016〕3号不立案理由说明书，认为：高某等人与王平之间属于经济纠纷，故没有犯罪事实。2016年8月1日，王平以邮寄的方式向启东市公安局提交财产保护申请书一份，要求启东市公安局对高某等人非法扣押申请人车辆的行为予以行政处罚，要求启东市公安局责令高某等人归还其车辆。启东市公安局收到上述申请书后，通过电话告知王平可依法提起民事诉讼。王平不服遂提起行政诉讼，请求：一、确认启东市公安局不履行财产保护的行政行为违法；二、判令启东市公安局履行保护王平苏Ａ×××××奥迪牌小型越野轿车的法定职责。

   一审另查明，1、黄裕忠于2013年10月29日以彭德兴、王平为被告向启东市人民法院提起诉讼，要求给付历年合伙经营利润人民币46.52万元，撤销对王平的授权委托，另行设定租金收入账户，后黄裕忠于2014年4月29日撤回起诉，启东市人民法院作出（2013）启吕民初字第0638号民事裁定书准许黄裕忠撤回起诉；2、2015年1月22日，黄裕忠以彭德兴、王平为被告，向启东市人民法院起诉，要求归还租金收入人民币1385248.28元并支付相应的利息，启东市人民法院于2015年7月22日作出（2015）启吕民初字第00109号民事判决书，判令王平向黄裕忠支付人民币1065208.84元及相应的利息；3、2016年1月20日，王平以黄裕忠、陈林凤、陈玉英为被告向启东市人民法院提起诉讼，要求返还57.5万元，后王平于2016年4月15日提出撤诉申请，启东市人民法院作出（2016）苏0681民初682号民事裁定书准许王平撤回起诉；4、2016年1月20日，王平、林丽以黄裕忠为被告，要求归还欠款人民币40万元，启东市人民法院于2016年3月21日作出（2016）苏0681民初685号民事判决书，判令黄裕忠支付王平、林丽人民币40万元。

   一审法院认为，本案应当认定启东市公安局未依法履行职责，主要表现为两个方面：     第一，2016年2月16日晚启东市公安局出警处置行为，未能依法正确履行职责。袁晨祝在其合法使用的车辆处于被前后围堵，无法正常使用的不安全的状态下向启东市公安局报警求助时，启东市公安局具有依法采取有效措施，当场制止不法侵害行为，从而切实保护公民财产安全的法定职责。启东市公安局在袁晨祝报警后虽派员出警，但出警人员仅进行了口头劝告后即离开，放任高某等人非法围堵王平车辆。启东市公安局的现场出警行为，未能有效保护公民的财产安全，未能实现预防和制止违法行为发生的出警目的，不能视为已依法履行职责。

   第二，启东市公安局以存在经济纠纷为由对王平车辆被扣至今未作出处理决定，构成行政不作为。首先，案涉车辆为王平的合法财产，王平对该车辆的占有、使用是其合法权利，该权利不应受到非法侵犯。高某等人以其与王平之间存在民事纠纷为由，强行扣押王平车辆的行为，属侵犯王平占有、使用财产权利的行为，不具有合法性。高某等人以私力强占王平车辆的方式来解决所谓经济纠纷，具有明显的社会危害性，属于治安行政管理的范畴；其次，启东市公安局不仅具有刑事诉讼中的侦查职责，同时也有维护社会治安的行政职责。王平的车辆被非法开走，在通过刑事控告未予立案情况下，要求启东市公安局履行治安管理职责，符合规定。

   综上，启东市公安局的行为有违《中华人民共和国人民警察法》（以下简称人民警察法）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）的规定。现王平的车辆仍在被他人非法占有，不法行为仍然持续，启东市公安局应当依法履行其法定职责。一审法院遂判决：一、确认启东市公安局未依法履行职责的行为违法；二、责令启东市公安局于本判决生效之日起30日内对王平的报案作出处理决定。

   启东市公安局不服提起上诉称，王平与高某等人之间存在债务纠纷，高某、龚某的询问笔录中均称案涉车辆系双方协商同意后开走，现有证据不能证明系高某、龚某强行开走扣押的事实，一审判决认定事实错误。高某等人采取的是私力救济行为，只能评价为民事侵权，启东市公安局不能介入处理，不能对高某、龚某刑事立案或行政受案，不能扣押案涉车辆。启东市公安局的处警行为符合规定，王平的财产被他人扣押，王平应当提起民事诉讼要求他人返还财产或以他人涉嫌侵占罪为由提起刑事自诉，王平要求启东市公安局履行职责缺乏依据。一审判决适用法律错误。请求二审法院撤销原判。

   被上诉人王平辩称，高某等人与王平之间并不存在经济纠纷，高某等人强行扣押王平车辆的行为，属于侵犯王平财产的行为，属于治安行政管理的范畴，启东市公安局应当及时制止并作出相应的处理决定。启东市公安局以存在经济纠纷为由对王平车辆被扣至今未作出处理决定，构成行政不作为。请求驳回上诉，维持原判。

   启东市公安局提起上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。

   本院经审理，除对一审判决第3页第7行认定的“两人称车辆确系他们开走”的事实不予认定外，其他查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项之规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三，向有管辖权的行政机关提出。第四，申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。

   综合双方当事人的诉辩意见并结合一审判决，本案的争议焦点集中在以下两个方面，一是王平的申请事项是否属于启东市公安局的职责范围；二是启东市公安局是否已经履行了法定职责。本院认为，王平的申请事项属于启东市公安局的职责范围，启东市公安局未能依法履行职责，理由如下：

    第一，公安机关具有保护公民财产权的法定职责。

   人民警察法第六条第一项、第二项规定，预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害治安秩序的行为，系人民警察应当履行的职责。第二十一条第一款规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。治安管理处罚法第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。根据上述规定，保护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关的法定职责。

   本案中，首先，案涉车辆为王平的合法财产，王平对案涉车辆依法享有占有、使用、收益和处分的权利。当案涉车辆被高某等人前后围堵，无法正常使用时，袁晨祝向启东市公安局报警求助，出警民警仅口头告知双方通过法律途径解决即出警结束，未能依法采取有效措施，当场制止不法侵害行为，未能有效保护公民的财产安全。其次，治安管理处罚法第四十九条规定，盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。治安管理处罚法第七十七条、第七十八条、第九十五条规定，公安机关对于公民报案的案件，应当及时受理并进行登记。受理报案后，应当进行调查，并视不同的案件情况作出相应的处理决定。当案涉车辆被高某等人强行抢走后，金亚斌再次报案。出警民警对金亚斌制作了报案笔录，处警结果为双方之间可能存在经济纠纷，需进一步调查核实相关情况才能对案件定性。但此后，启东市公安局未依法立案查处，并对照上述治安管理处罚法第四十九条的规定作出相应的处理决定。在王平控告要求刑事立案、启东市公安局不予刑事立案的情况下，王平再次向启东市公安局提出申请，启东市公安局仅电话告知依法提起民事诉讼，对于案涉车辆被扣一事仍然没有作出相应的处理决定。以上事实表明，启东市公安局在案涉纠纷的处置过程中未能履行保护公民财产权的法定职责。

  第二，存在民事纷争，并不构成公安机关履行保护公民财产权这一法定职责的障碍。

  当事人之间存在民事纷争与公民要求公安机关履行保护财产权的法定职责，分属不同的法律关系。存在民事纷争，并不影响公安机关依法对侵犯财产权的行为进行查处。由于社会经济生活的迅速民事化，公安机关对民间纠纷案件有义务从防范公共安全风险和维护民事生活社会秩序的角度进行及时和必要的干预，以压抑频繁出现的不正当的私力救济。只要存在社会安全和社会秩序受到破坏的可能性，公安机关就有义务履行职责，而不得以经济纠纷为名拒绝履行职责。本案中，启东市公安局未依法履行职责的主要理由是认为双方之间存在债务纠纷，高某一方是为追讨债务而采取的私力救济，对案涉车辆行使的是留置权，启东市公安局不能介入处理，王平应当提起民事诉讼要求他人返还财产或以他人涉嫌侵占罪为由提起刑事自诉。本院认为，王平在合法财产被他人强行扣押的情况下，可以向公安机关寻求保护，也可以要求他人返还财产。当王平选择向公安机关寻求保护的情形下，公安机关不得以存在民事纷争为由，对非法侵犯财产的行为不履行治安管理的职责。从王平先后报案、刑事控告、申请财产保护等一系列的主张可看出，对于自己的车辆被他人扣押绝非王平所愿。启东市公安局的询问笔录显示，车辆是否被强行开走、钥匙在何处保管等事实王平方与高某方各执一词，启东市公安局采信高某方的陈述，置王平方的陈述于不顾，直接认定双方经协商同意，车辆被合法留置依据不足。根据《中华人民共和国物权法》第二百三十条、二百三十一条规定，债务人不履行到期债务，债权人可以留置已经合法占有的债务人的动产，并有权就该动产优先受偿。债权人留置的动产，应当与债权属于同一法律关系。启东市公安局将高某等人强行扣押车辆的行为定性为行使留置权，从而不履行自己的职责显然不符合上述规定。

   至于启东市公安局提到的私力救济问题。私力救济是指权利主体在法律允许的范围内，依靠自身的实力，通过实施自卫行为或自助行为来救济自己被侵害的权利。自助行为应具备四个条件：为保护自己的合法权利；情势紧迫来不及请求公力救济；采取的手段适当；事后及时请求有关部门处理。本案中，高某等人的债权人身份未得到确认，即使高某等人是债权人，亦应当经过法定程序，通过诉讼、申请诉讼保全等合法途径解决，不存在情势紧迫来不及请求公力救济的情形。高某等人以私力强占方式实施的自我救济行为，侵犯了王平的财产权，且扣押至今未请求有关部门处理，该行为不具有合法性，不属正当的私力救济。存在民事纷争，并不成为当事人可以实施违法行为的正当理由，亦不构成公安机关履行治安管理职责的障碍。启东市公安局认为高某等人采取的是私力救济行为，王平要求其履行职责缺乏依据的理由不能成立，本院不予采信。

   第三，本案与本院曾作出终审判决的佘明华诉如皋市公安局一案并无实质区别。

   在佘明华案中，类似纠纷的执法规则已经司法确认和引导，理应作为公安机关执法的参照。二审审理中，启东市公安局坚持认为本案与佘明华案案情不同，佘明华案案涉车辆在现场，而本案的案涉车辆并不在现场，故不应参照适用。本院认为，虽然两案的基本事实略有不同，但并无实质区别。佘明华案中，出警人员仅进行了口头劝告后即离开，放任案外人张某、李某等人仍非法滞留在车上，并在当日下午公然委托拖车公司将车辆拖走。本案中，在袁晨祝为案涉车辆报警、民警到达现场时，案涉车辆就在现场，被高某等人用车前后围堵，无法正常使用。出警人员口头告知后即出警结束，放任案涉车辆被非法围堵，并导致案涉车辆于次日被转移到他处，轮胎被卸掉，从而被高某等人完全控制。综观启东市公安局就案涉纠纷的整个处置过程，虽然表面上启东市公安局派员出警，但在没有证据证明的情况下，即认定案涉车辆被扣押系经协商一致，高某一方是为追讨债务而留置案涉车辆，从而对王平保护财产的申请不予理涉。启东市公安局名为履行，实则偏听高某方的一面之词，任由王平的合法财产在无合法理由和依据的情况下被高某方强行控制，性质更为恶劣。启东市公安局坚持上诉的理由足以表明其对此类纠纷如何处理认知不足，缺乏依法保护公民财产权的法律意识。

   综上所述，一审法院判决确认启东市公安局未依法履行职责的行为违法，并责令启东市公安局对王平的报案作出处理决定并无不当，本院应予维持。启东市公安局的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

   驳回上诉，维持原判。

   二审案件受理费50元，由上诉人启东市公安局负担。

   本判决为终审判决。

审判长　　刘羽梅

审判员　　郭德萍

审判员　　仇秀珍

二〇一七年十月二十日

书记员　　凌　媛

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